“我國經濟持續回升向好的基礎還不穩固。” 總理李強在政府工作報告中談到。
3 月 11 日，中國一年一度的“兩會”落下帷幕。在過去一年里，中國 GDP 增長率達到了 5.2%，實現了預期發展目標，城鎮失業率從年初的5.6%回落到了5.2%。盡管數據顯示經濟正在復蘇中，但中國面臨的挑戰不容樂觀——房地產市場低迷，國內消費內需不足，而成為 2023 年增長亮點的“新三樣”出口產品，正受到歐盟“碳關稅”等國際規則的挑戰。
隨著“十四五”進程過半，在經濟和減排雙重壓力當前，中國的氣候目標能否如期實現？兩會上提出的新熱詞“新質生產力”對中國的經濟發展意味著什么？中國將如何鞏固十年環境治理的成果？
為了更好讀懂 2024 年兩會，我們整理了 4 個綠色看點：
新質生產力：押注科技
今年首次被寫入政府工作報告的“新質生產力”成為各大媒體解讀的兩會熱詞。
“新質生產力”是指以技術突破為主導，具有高科技、高效能、高質量特征的生產力。這個概念的提出，側面反映中國試圖轉變刺激經濟增長的方式——從過去依靠傳統基建，轉而鼓勵企業研發突破性技術，來為產業注入新的活力。
盡管本屆兩會上也提出“加強保障性住房建設和供給”，但中央財經大學綠色金融國際研究院院長王遙認為，這并不意味著中國將回到靠基建刺激經濟的老路。“鋼鐵、水泥等行業產能過剩，近年來國家也在積極進行調控，相關企業也越發理性，應該不會出現企業上馬新項目，盲目擴大產能的情況出現。”王遙說。
“國家已經開始淡化經濟增長速度目標，轉而更加重視增長質量，以及解決增長過程中不平衡問題。”中國社會科學院生態文明研究所研究員陳迎告訴中外對話，理解新質生產力不僅只是看作科技產品或者技術突破，還包括“生產者”——從業者素質提升，以及“生產關系”——即政策方面的配合。
其中，低碳技術顯然是政策支持和關注的重點。2月，生態環境部等六部門聯合印發了《國家重點低碳技術征集推廣實施方案》，目標是在 2025 年全國前征集低碳技術作為范例推廣，包括但不僅限于可再生能源開發和儲能，工業、建筑交通降碳，甲烷和各種溫室其他減排技術。
“新質生產力的提出將激勵各類企業強化創新驅動發展、開展綠色低碳運營與轉型升級，實現高質量可持續發展。”王遙說。
在去年12月舉行的中央經濟工作會議”中，新質生產力的產業指向更加明確——要以顛覆性的技術和前沿技術催生新產業、模式，包括數字經濟、人工智能、生物制造、商業航天、低空經濟、量子計算、生命科學、綠色科技等等。
碳達峰：能耗降幅受關注
政府工作報告中強調了要扎實開展“碳達峰十大行動”。這是源自2021年國務院發布的《2030年前碳達峰行動方案》（以下簡稱“行動方案”）。行動方案中明確了三個能源和碳排放相關的目標——到2025年，非化石能源消費比重達到20%左右，能耗強度比2020年下降13.5%，碳排放強度比2020年下降18%。這三個目標在某種程度上可以視為衡量中國碳達峰進度的標尺。
值得一提的是，今年能耗強度的量化目標納入了政府工作報告，提出要降低2.5%左右。
亞洲協會政策研究所高級研究員柳力認為，2.5%的下降速度不足以實現到2025年能源強度下降13.5%的目標。
“要實現2025年的能耗強度下降目標，意味著今明兩年每年至少需要下降4.5%。”柳力告訴中外對話：“如果要實現碳排放強度下降18%的目標，則需要更大的下降幅度。”
碳強度的降低可以是通過減少單位經濟產出的能源使用量，也可以是通過降低單位能源使用產生的二氧化碳排放量。
根據最新的國家統計局數據，去年，中國的能耗強度和碳強度幾乎都沒有下降。背后有諸多原因，去年是中國疫情后經濟復蘇第一年，企業加班生產、人們出行需求爆發，加上極端天氣頻發，夏季高溫、冬季寒潮，能源需求增長較快，中國的煤炭和原油消費分別增長了5.6%和9.1%，電力消費量增長6.7%。
“天然氣相比煤炭碳排放較低，西方國家走的是先以天然氣替代煤炭再發展可再生能源的轉型路徑，但我們天然氣資源不足，不可能走西方的道路，而是一步到位大力發展可再生能源。與此同時，出于保障電力系統的安全穩定，也有不少新增煤電項目開工，這是暫時的轉型陣痛，不可能動搖能源綠色低碳的大趨勢。”陳迎說。
公眾環境研究中心主任馬軍認為，中國向來對設置目標都很謹慎，2.5%的能耗下降目標雖然較為保守，但寫進政府工作報告，就會給各地帶來壓力和緊迫感，同時提示，即使十四五能耗下降目標的達成有很大難度，還是要持續推進。
隨著清潔低碳的可再生能源在能源結構中的占比不斷上升，中國雙碳行動管理的重心，逐步從能源消耗強度（單位GDP能耗）和能源消費總量（能源消費上限）“雙控” ，向碳排放強度和總量“雙控”轉變。
但在這個轉變過程中，也出現了忽視“能耗雙控”的傾向。鋼鐵等高耗能產業的能效指標不增反降，使得煤炭消費量同比增加；一些地區集中上馬石化、煤化工等高耗能項目，加之GDP增速下降，導致能耗和碳排放管控工作滯后于計劃。2023年底，湖北、陜西、甘肅、青海、浙江、安徽、廣東和重慶等省因能源強度和能源消費總量目標控制不利而受到國家發改委批評。
今年2月，國家發展改革委、國家統計局、國家能源局聯合發布文件，明確非化石能源不納入能源消耗總量和強度調控。
柳力告訴中外對話：“如果能耗強度下降目標在計算中只看化石能源的消費總量，那么能耗強度到2025年下降9%即可，而不是13.5%。”
2023年中國生態環境保護方面的最大亮點，體現在新能源及相關產業的加速發展上。2023年6月，中國風、光、水電總裝機突破13億千瓦，歷史性超過煤電裝機；截止2023年底，全球一半以上的電動車行駛在中國，總數達到2000萬輛。
“今年的政府工作報告特別強調能源革命，旨在通過大力發展可再生能源和新能源相關產業，實現增長方式綠色轉型。”馬軍說：“但在轉變能源結構、讓能源更清潔的同時，也必須加強傳統產業的節能工作，兩相配合才能加速產業脫碳進程，更高效地推進雙碳行動。”
綠色轉型：既有外力也是內需
今年的政府工作報告中，關于綠色轉型和低碳發展的內容占據了大篇幅，其中“提升碳排放統計核算核查能力”和“建立碳足跡管理體系”更是被列為“碳達峰十大行動”的前兩位。
近年來，歐盟對產品碳排放核算和披露的要求越來越高。被稱為“綠色關稅”的碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡稱 CBAM），以及最近通過的“賦能消費者以實現綠色轉型”法案（Empowering Consumers for the Green Transition），國際競爭日趨激烈，無形中都要求中國外貿企業實現供應鏈的綠色化，并加強自身碳數據核算統計能力的建設。
此外，明年也是各個國家履行《巴黎協定》，提交面向2035年的國家自主貢獻（Nationally Determined Contributions, 簡稱NDCs）報告的時間節點。中國將在2025年年底之前披露和更新減排目標和碳排放數據。
中國對碳排放數據的重視，也來自碳市場擴容的需求。2021 年 7 月至今，中國碳排放交易體系（Emissions Trading scheme，簡稱ETS）已經走入第三履約周期。目前，該市場只覆蓋了電力部門2257家企業。對此，曾有專家評價全國碳市場“流動性不足，平時交易量偏低”。
“之所以能交易，是碳市場各個主體減排成本有差異。如果同質化程度過高，減排成本相近，那交易需求就不會太旺盛。”陳迎解釋道。
公眾環境研究中心主任馬軍告訴中外對話，中國碳市場擴容速度沒有這么快的其中一個原因是，跟電力行業相比，鋼鐵、石化等行業碳排放數據的核算更為復雜。
“通過完善碳排放的核算核查機制，可以加速碳市場的擴容進程，助力中國的相關產業更好應對國際貿易規則的變化。”馬軍說。“同時要發揮碳市場的潛力，還需要讓碳價能反映它真正的成本，促進企業實質性開展減排。這些方面，我們還有很多工作要做。”
生態環境：守住十年治理成果
在生態環境治理方面，對“空氣質量”的關注，時隔一年再次出現在了政府工作報告里（去年的政府工作報告僅在治理成就方面簡略提及空氣質量）。
這可能與去年中國的空氣污染情況反彈有關。去年，中國在經歷連續十年的空氣質量好轉之后，全國 PM2.5 平均水平首次出現同比上升。包括北京在內的26個省會城市出現PM2.5濃度同比上升，全國有40%的城市PM2.5濃度超過國家標準 (35微克/立方米)。
馬軍認為空氣污染反彈是由于各種不利因素疊加。去年中國經歷了從拉尼娜到厄爾尼諾氣候周期的轉換，污染受氣象條件影響擴散不利，加上十年一遇的沙塵暴，以及疫情后經濟恢復，導致能源、工業和交通污染排放有所增加。
即便如此，與疫情前的2019年同期相比，中國的空氣質量趨勢呈明顯改善。生態環境部部長黃潤秋在兩會“部長通道”答記者問時表示，四年之內中國的PM2.5下降了6微克/立方米，改善幅度16.7%。
“在種種不利的條件下，中國基本守住了環境質量的底線，保持了十年治理的成效。”馬軍說。
盡管政府工作報告中沒有出現量化的生態環境改善目標，但其中提及的政策措施均包含了具體的指標。比如，報告中提到的空氣質量持續改善行動計劃（以下簡稱“行動計劃），在PM2.5濃度下降，污染天數，污染物排放總量等方面，以2025年為期限設定了明確的改善要求和目標。
“行動計劃反映了中國環境治理的持續性。”馬軍告訴中外對話。從2013年開始，中國的政策一環接一環，先是推出了《大氣污染防治行動計劃》（又稱《大氣十條》），以2017年為治理節點，緊跟著2018年，又推出了《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，2021年受疫情影響，未公布新的行動計劃。2023年底，空氣質量持續改善行動計劃的出臺再次讓空氣污染治理政策得以延續。
作者簡介：林孜，中外對話氣候與環境中國項目副總監。加入中外對話之前，她擔任世界農場動物福利協會中國市場與傳播經理。她擁有倫敦大學學院環境和可持續發展碩士學位。崔綺雯是中外對話的中文編輯。此前，她曾在多家媒體工作，報道氣候行動、科技和創業。
注：此文原載環境網站“中外對話”。FT中文網經“中外對話”授權轉載此文。中外對話是一個致力于環境問題的中英雙語網站，總部位于倫敦，是一個獨立的非營利性組織。
